Il fallimento della Bicamerale non ha trascinato con sé le proposte di revisione costituzionale per affermare il principio di sussidiarietà dello Stato rispetto al privato; al contrario, la sussidiarietà è il principio che ispira le proposte del governo sulla riforma dell'assistenza sociale.

Il disegno di legge n. 4641, all'articolo 1, commi 1, 2 e 3, assume una definizione di servizi sociali che li confina nell’ambito delle attività di beneficenza pubblica, attribuite alle regioni ai sensi degli articoli 117 e 118 della Costituzione.

Questa definizione è contenuta nell'art. 128 del decreto legislativo 31 marzo 1998 numero 112 ("Bassanini quater") che riprende a sua volta l’articolo 22 (beneficenza pubblica) del decreto legislativo 616/1977. Esso definisce "servizi sociali", "tutte le attività relative alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti ed a pagamento, o di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare le situazioni di bisogno e di difficoltà che la persona umana incontra nel corso della sua vita, escluse soltanto quelle assicurate dal sistema previdenziale e da quello sanitario, nonché quelle assicurate in sede di amministrazione della giustizia".

Questa definizione non contempla il diritto all’assistenza sociale, che, ai sensi dell’articolo 38 della Costituzione, deve essere garantito dallo stato.

Per effetto di questa omissione, nel disegno di legge in questione, il diritto all'assistenza sociale viene indebitamente confuso con le competenze regionali in materia di beneficenza pubblica, privando questo settore di una legge quadro nazionale di attuazione, dopo mezzo secolo, dell'art. 38 della Costituzione.

La ricaduta economica di questa impostazione (vedi art. 4) è la previsione di un sistema di finanziamento generico e sussidiario delle politiche sociali di competenza delle Regioni e delle Autonomie locali, mentre non viene finanziato il settore specifico dell'assistenza sociale, già oggi molto penalizzato, anche per effetto dell'indebito passaggio in assistenza di soggetti scaricati dagli altri settori del welfare (previdenza e sanità): persone con malattie croniche e psichiatriche espulse dalla sanità verso le case di riposo; persone disabili non accettate dalle imprese, in violazione delle norme sul collocamento al lavoro, nuove forme di povertà, legate alla disoccupazione, all’abbassamento dei salari reali e sociali e delle pensioni, ecc…

Non solo, ma viene affermato il principio di sussidiarietà orizzontale (anticostituzionale), che prevede il sostanziale arretramento del sistema pubblico a favore del privato variamente denominato: imprese private, cooperative sociali, enti no profit e fondazioni, anche bancarie, famiglie, associazioni e organismi di volontariato, inclusi "gli enti riconosciuti delle confessioni religiose con le quali lo Stato ha stipulato patti, accordi o intese" (vedi art. 1 comma 4).

Dopo aver indebitamente confuso l’ambito dell’assistenza sociale ( diritti certi per soggetti definiti) con quello della beneficenza pubblica (nessun diritto certo ed esigibile), la stessa viene immediatamente derubricata a beneficenza privata, con il ritorno alla concezione che aveva caratterizzato le politiche sociali degli stati pre-unitari, e l’estensione del regime concordatario alla sfera allargata, indistinta e aleatoria dei "servizi sociali" così ridefiniti.

Infatti, sulla base dei principi enunciati all’articolo 1, comma 6 e all’articolo16, il volontariato e la famiglia, assumono impropriamente (e incostituzionalmente) il ruolo di gestori dei servizi, raggiungendo così l’obiettivo di tagliare una consistente quota di spesa sociale e di alleggerire il sistema pubblico dei compiti, che, invece, è tenuto istituzionalmente a garantire in via primaria e generale in forza degli artt. 3, 32 e 38 della Costituzione.

L'altra preoccupante novità, che denota l'affermazione in senso neo - liberista di un nuovo modello di rapporto pubblico - privato, consiste nell'assegnazione al soggetto privato, di una funzione di programmazione del servizio, quale soggetto accreditato non solo a gestire ma anche ad assumere decisioni politiche concertate con gli enti locali nell'ambito della cosiddetta "rete integrata di interventi e servizi sociali" (che viene definita all’articolo 22, ma i cui elementi costitutivi sono individuati all’articolo 1, commi 4 e 5 e all’articolo 3, comma 2, lettera h ).

Si afferma, così il principio della concorrenza tra soggetti privati sul mercato per accaparrarsi l’affidamento in gestione dei servizi sociali, con un elemento di distorsione rappresentato dal fatto che alcuni di essi rivestono anche un ruolo di programmazione. Con un’operazione di dubbia legittimità, viene infatti estesa ai sevizi sociali l’applicazione della legislazione in materia di appalto di servizi pubblici (D.Lgs 157/1995): è questo il senso del riferimento alle procedure negoziali contenuto nell’art. 1, comma 2. E’ del tutto evidente che nella logica della concorrenza sul mercato, la stessa cooperazione sociale a ispirazione mutualistica e solidale sarà chiamata a concorrere sul costo e non sull’innovazione e sulla qualità, come, per altro verso, qualunque affermazione sul ruolo dell’ente locale nella promozione della qualità sociale dei servizi ha carattere puramente declamatorio, in assenza dello stanziamento delle necessarie risorse e in presenza dei limiti imposti ai bilanci dal vincolo di stabilità interno e dalla progressiva riduzione delle piante organiche pubbliche prevista dalle ultime finanziarie.

Di conseguenza, anche il richiamo ai diritti della persona assume un valore retorico e formale, visto che la controparte del rapporto giuridico è il soggetto privato più che quello pubblico. Né giova, dal punto di vista della tutela dei diritti, la carta dei servizi di cui all’articolo 13, in quanto la titolarità del diritti all’assistenza sociale viene esplicitamente confinata al rango di un indeterminato accesso prioritario ai servizi (art. 2, comma 3).

Esattamente al contrario di quanto affermato in linea di principio, riemerge l'idea, già presente nella proposta della Commissione Onofri, di uno stato sociale non universale, ma residuale, garantito soltanto per le persone appartenenti a famiglie in condizione di povertà estrema e per taluni servizi cosiddetti essenziali, salvo di definire cosa s'intende per essenziale.

Da questo punto di vista, sono significativi l’articolo 28, che dispone (scarsi) fondi per intervenire sulle forme cronicizzate ed estreme di esclusione sociale, e la genericità del comma 4 dell’articolo 22 (prestazioni essenziali), cui l’articolo 2 comma 4 fa espresso rinvio.

Allo stesso modo, l’articolo 14, che prevede l’attivazione di progetti individualizzati per le persone disabili, delimita l’attuazione degli stessi "nell’ambito delle risorse disponibili" e perciò in un ambito di attività discrezionali, che non hanno dignità di diritti soggettivi.

Al contrario, l’articolo 38 della Costituzione garantisce alle persone inabili al lavoro sprovviste di mezze il diritto al mantenimento e all’assistenza sociale.

Se è vero che la lettera costituzionale deve essere rivisitata per tenere conto dell’evoluzione sociale e legislativa (occorre, in particolare rivisitare la nozione di "inabile al lavoro", sia per includervi a pieno titolo i periodi di gravidanza e puerperio che per garantire il diritto al lavoro delle persone con disabilità che ne hanno la capacità), ciò non toglie che l’assistenza sociale non può essere arbitrariamente derubricata ad attività e interventi di natura discrezionalmente caritatevole e benefica.

Invece, a conferma di questo sostanziale (e costituzionalmente illegittimo) disimpegno dello Stato, l’articolo 6, lettera e) attribuisce ai Comuni la potestà di definire i parametri di accesso ai servizi (titolarità, criteri e requisiti), e l’articolo 25 rinvia ai decreti legislativi 109/1999 e 130/2000 ( che hanno individuato le regole per la determinazione dell’ISE indicatore della situazione economica, più noto come "redditometro").

La tabella (allegato 1) di raffronto tra l’applicazione del "redditometro" ai servizi, rispettivamente, sanitari e sociali, evidenzia la mancata individuazione di un ambito di diritti certi ed esigibili all’assistenza sociale, validi su tutto il territorio della Repubblica, e la ricalibratura dell’intero sistema sulla famiglia anziché sulla persona.

A ciò si aggiunge la rigida gerarchia nell’accesso ai servizi sulla base della cittadinanza d’origine. Ai sensi dell’articolo 2, comma 1, sono infatti ammessi alla generalità dei servizi resi solo i/le cittadini/e italiani/e. Gli/le stranieri/e appartenenti a Stati dell’Unione Europea e loro familiari, e le/gli straniere/i individuate/i dall’articolo 41 del Dlgs 286/1998 (presenti in Italia per motivi di lavoro e in possesso di regolare permesso di soggiorno) incontrano il limite degli accordi internazionali vigenti e delle leggi regionali (limite, quest’ultimo, anticostituzionale per i diritti costituzionalmente garantiti); altri/e stranieri/e, profughi/e ed apolidi hanno diritto di accesso alle sole misure di prima assistenza.

La mancata definizione dei diritti ai quali si accede sulla base del "redditometro" e i limiti imposti nell’accesso ai servizi sulla base della cittadinanza d’origine sono la misura concreta della formula dell’"universalismo selettivo", coniata dagli estensori come principio ispiratore della legge: è evidente l’intenzione di ridurre al minimo i diritti esigibili e i soggetti che ne hanno titolo, e di mantenere la differenziazione degli stessi su base territoriale, che costituisce, dall’origine, il limite delle politiche sociali nel nostro Paese e produce e alimenta disuguaglianze e ingiustizia sociale.

Inoltre, nella rete di servizi sociali viene attribuito un ruolo importante alle IPAB (Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza), per le quali l'art. 10 del disegno di legge prevede una riforma, mediante apposita delega affidata al Governo. La direzione di marcia è quella di una sostanziale privatizzazione.

Si prevede infatti di assoggettare le Ipab che operano in campo socio- assistenziale ad un regime giuridico che ne mantiene la personalità giuridica pubblica, garantendo però loro la massima autonomia possibile dagli organismi comunali elettivi e inserendole nel "sistema integrato dei servizi" tra i soggetti coinvolti nel ruolo di programmazione.

Per le altre, il regime previsto è quello privatistico delle ONLUS (vedi D. Lgs n° 460/1997), imperniato sull'autonomia imprenditoriale e negoziale e sugli sgravi fiscali.

Anche in questo caso, al di là dei principi enunciati, le soluzioni indicate determineranno una maggior autonomia delle IPAB dai già deboli controlli comunali, con possibilità di privatizzazione in presenza di particolari condizioni statutarie e patrimoniali (lettera "e" dell'art. 10).

Si asseconda così il processo, avviato a seguito di una discussa e discutibile sentenza della Corte Costituzionale (n. 396 del1988), che ha portato alla dismissione, senza controllo, in mani private degli ingenti patrimoni appartenenti alle IPAB, sottraendoli alla originaria destinazione a scopi di assistenza sociale.

Per le IPAB inattive da almeno due anni è invece sancito lo scioglimento. Anche tralasciando il fatto che il disegno di legge è in discussione da più di due anni e dunque viene sanata una vera e propria corsa alla privatizzazione, aprendo la strada a riattivazioni formali che consentiranno di sottrarre allo scioglimento anche le Ipab inattive, resta il fatto che il trasferimento delle relative risorse non è a vantaggio dei Comuni, nel rispetto di quanto era stato a suo tempo stabilito dal DPR 616/1997, ma della generica rete dei servizi sociali, di cui fanno parte a pieno titolo e in larga misura gli enti privati variamente denominati.

Nell'ottica di fondo di un complessivo arretramento dello stato sociale, la questione delle persone anziane con malattie croniche che le rendono non autosufficienti scarica l'assistenza domiciliare sulle famiglie e sul lavoro familiare non retribuito delle donne.

Anche in questo caso, infatti, i richiami generali alle competenze del Servizio Sanitario Nazionale e all'Assistenza Domiciliare Integrata sono di pura facciata, visto che in più passaggi del disegno di legge viene valorizzato il ruolo delle famiglie come "soggetti attivi delle politiche sociali", dietro il riconoscimento di contributi economici, prestiti sull'onore, detrazioni fiscali, buoni servizio. Tutte prestazioni che non hanno, comunque, carattere di obbligatorietà, e sulla cui titolarità ed entità non vi è alcuna certezza (vedi articoli 16 e 17 ). L’articolo 16, per di più, rivisita la definizione costituzionale di famiglia, attribuendo alla stessa un "ruolo peculiare", improprio e anticostituzionale, che viene individuato "nella promozione del benessere e nel perseguimento della coesione sociale".

Sul terreno delle provvidenze economiche (articolo 24) si chiede di rilasciare al governo una vera e propria delega in bianco, e questo è tanto più grave se si considera che queste sono le sole prestazioni cui si attribuisce la qualificazione di diritto soggettivo (articolo 2, comma 2) in contrasto con il riconoscimento, di cui all’articolo 38 della Costituzione, del diritto al mantenimento e all’assistenza sociale, come è il caso di ribadire.

Non solo, ma il disegno di legge prevede il riordino degli emolumenti che costituiscono il monte delle cosiddette pensioni assistenziali, i cui trattamenti sono attualmente fortemente differenziati e presentano anche risvolti di iniquità senza però indicare, come la Costituzione prescrive (art. 76) i criteri e i requisiti di accesso, né il livello di reddito che sarà garantito.

In sostanza, il disegno di legge autorizza il Governo a ridefinire sotto tre voci le vigenti provvidenze economiche destinate alle persone parzialmente o totalmente non autosufficienti:

1) Reddito Minimo per disabilità totale (che ingloberà le pensioni e gli assegni attualmente previsti per la mancata produzione di reddito);

2) Reddito Minimo per disabilità parziale (che ingloberà le indennità per favorire la frequenza a percorsi formativi e l'accesso al lavoro). Questo titolo ha carattere transitorio, ed è destinato ad esaurirsi ad avvenuto inserimento al lavoro;

3) Indennità per favorire l’autonomia dei disabili gravi e pluriminorati, che ingloberà le indennità già previste a titolo di risarcimento della minorazione, e dovrebbe garantire la permanenza a domicilio delle persone non autosufficienti (ancora una volta si ignorano le gravi condizioni di malattia che, spesso e volentieri, stanno a monte della condizione di non-autosufficienza e che danno titolo all’accesso a cure sanitarie gratuite).

Per espressa dichiarazione, il riordino avverrà "senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica" (articolo 24, comma 1) e inoltre, il Governo viene delegato a rivedere le procedure per l'accertamento delle invalidità, anche in questo caso con una delega generica.

Dal combinato disposto degli articoli 23 e 24 si desume che l’intenzione che sorregge queste disposizioni è quella di realizzare un risparmio sulle pensioni assistenziali per finanziare la generalizzazione dell’istituto del Reddito Minimo di Inserimento, che la legge ripropone come misura di contrasto della povertà (articolo 23 e D. Lgs. 18 giugno 1998 n° 237).

Si tratta in realtà di una provvidenza che riconosce importi irrisori, perché consiste in una integrazione al reddito familiare per coprire la concorrenza a un reddito pro capite di 500.000 lire al mese (inferiore alla soglia di povertà) e che impone obblighi unilaterali: chi la riceva resta obbligato/a ad adempiere a un progetto finalizzato di inserimento sociale, a pena di decadenza dal sussidio, ma non è contemplata l'ipotesi che il fallimento del progetto possa derivare da responasabilità dell'ente proponente. Siamo, perciò, alla mera ridistribuzione delle risorse all’interno dei (pochi) finanziamenti in essere: ciò che ci ha portati a definire questa "riforma" come il welfare dei poveri, ovvero anche l'universalismo della miseria.

Da respingere, infine, la formulazione dell'art. 26 del disegno di legge, che costituisce una ripresa della controriforma sanitaria De Lorenzo, perché ripropone, sotto nuova veste, l'ambivalente categoria delle attività socio-assistenziali a rilievo sanitario, inventata da Craxi, (DPCM 8 agosto 1985).

In questa categoria, nella logica dei tagli della spesa sanitaria, erano stati inclusi, espellendoli dai diritti garantiti gratuitamente dalla sanità, oltre alle persone con handicap, anziane non autosufficienti, con malattie psichiatriche, le tossicodipendenze e alcooldipendenze e il settore materno-infantile).

L’articolo 26 ribadisce il venir meno dell'universalismo del servizio sanitario, ossia del principio per cui è la collettività, attraverso la fiscalità generale, a farsi carico dei problemi di salute delle persone. Infatti, l'articolo si attesta sulla nuova, e non del tutto chiara, categoria dei "programmi assistenziali intensivi e prolungati". La finalità non è però quella di determinare un maggior intervento del Fondo Sanitario, e di sancire l'illegittimità delle rette indebitamente richieste a persone con malattie croniche e loro parenti per il ricovero nelle case di riposo (incluso l’illecito ricorso, da parte di molti Comuni, all’articolo 433 del codice civile, che consente alle persone indigenti, ma non agli enti pubblici, di rivalersi su parenti per ottenere gli alimenti). Al contrario, il disegno di legge non impone limiti alle rette esorbitanti che vengono richieste per i ricoveri in strutture residenziali (lo dovranno fare le Regioni, ai sensi dell'articolo 8, comma 3, lettera n) e garantisce ai ricoverati la conservazione di una quota risibile del loro reddito: il 50% del Reddito minimo di inserimento come sopra determinato (articolo 24, lettera g) del comma 1).

Infatti, si propone l'estensione dei fondi sanitari integrativi (previsti all’articolo 9 del decreto legislativo 502/1992 e alimentati solo in parte dalla fiscalità generale, perché una parte è comunque a carico del/la singola/o mediante forme di mutualità territoriali) per favorire la permanenza a domicilio o in strutture residenziali o semiresidenziali di persone gravemente dipendenti, da cui non si esclude che rientrino quelle con malattie croniche, malattia di alzheimer e malattie psichiatriche, confermando l'indebita derubricazione del diritto alle cure sanitarie (universali, tendenzialmente gratuite e senza limiti di durata) al diritto all'assistenza sociale (cui accedono le persone non abbienti)

In sostanza, anche su questo aspetto il disegno di legge cambia tutto per non cambiare nulla, e fa leva sugli elementi di debolezza, anziché sui punti di forza, della riforma sanitaria Bindi.

Le proposte del Prc

Rifondazione Comunista, ha presentato invece un disegno di legge per rendere concreto ed esigibile il diritto all'assistenza sociale sull'intero territorio nazionale, riaffermando, in coerenza con l'impianto costituzionale, l'unità della repubblica nell'articolazione delle autonomie regionali e locali, la laicità dello stato e il suo ruolo di garante dei diritti, l'uguaglianza sostanziale.

I principi e i criteri che ispirano la proposta sulla riforma dell'assistenza sociale, sulla cui base sono stati presentati anche gli emendamenti del Prc al testo in discussione al Senato, come già alla Camera dei Deputati sono i seguenti.

Queste prestazioni e questi servizi devono essere sottratti all’accertamento del bisogno economico (il "redditometro"), perché finalizzati alla realizzazione di diritti universali della persona umana.

Rientrano in questo ambito:

a) i servizi e le prestazioni per l’integrazione sociale delle persone con handicap, come:

b) i servizi e le prestazioni di pronto intervento e di prima accoglienza per le condizioni ad alto rischio di esclusione, quali:

La legge deve perciò garantire anche:

a) che alle persone temporaneamente o definitivamente inabili al lavoro che hanno un reddito inferiore alla pensione minima INPS per lavoratori dipendenti con 781 settimane di contributi settimanali (attualmente, 735.000 lire, di cui noi richiediamo un consistente aumento) sia riconosciuta la condizione di insufficienza dei mezzi necessari per vivere;

b) che per la determinazione dell’insufficienza dei mezzi necessari per vivere siano presi a riferimento il reddito e il patrimonio personali della sola persona temporaneamente o definitivamente inabile al lavoro e non anche quelli di conviventi e parenti;

c) che alle persone sprovviste dei mezzi necessari per vivere sia garantito un reddito vitale, composto da:

In particolare, devono essere assicurati:

5) individuare e finanziare forme di gestione dei servizi sociali alla persona coerenti con la realizzazione di queste finalità, e perciò: