Il Consiglio di Stato boccia il progetto di testo unico in materia
di salute e sicurezza
di Lorenzo Fassina
Il governo ha incassato
un’altra bocciatura sullo schema di decreto legislativo in materia di
salute e sicurezza nei luoghi di lavoro. Dopo il parere negativo delle
Regioni (eccezion fatta per il Lazio prima delle elezioni regionali), il
progetto di decreto legislativo approntato dai tecnici ministeriali ha
trovato sulla propria strada i rilievi critici del Consiglio di Stato, che
lo ha letteralmente “smontato” dal punto di vista della coerenza rispetto
ai principi sanciti dal nuovo Titolo V della Costituzione.
Infatti, la Sezione
consultiva per gli atti normativi di Palazzo Spada, nell’adunanza del 4
aprile 2005, ha espresso il proprio parere negativo sugli aspetti di
sistema relativi al riparto di competenze tra Stato e Regioni,
soffermandosi poi su alcuni punti critici riguardanti gli aspetti
sostanziali della normativa proposta dall’esecutivo.
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In sintesi, per quanto
concerne gli aspetti costituzionali, il Consiglio di Stato ha ribadito
quanto già rilevato nel parere interlocutorio reso nell’adunanza del 31
gennaio 2005, e cioè che il governo avrebbe dovuto esplicitare nel testo
quali norme ricadevano nel novero dei “principi fondamentali” tali da
orientare la potestà legislativa concorrente delle Regioni (art. 117,
comma 3, Cost.), quali rientravano nelle disposizioni di dettaglio di
recepimento delle direttive comunitarie e, infine, quelle ricadenti nelle
disposizioni di dettaglio previgenti. Non avendo il governo accolto tali
rilievi, il parere non poteva non risultare negativo.
Occorre tuttavia
sottolineare il fatto che il governo, nel rispondere al primo parere
interlocutorio, aveva fatto presente al Consiglio di Stato che, a suo
avviso, tutto lo schema di decreto legislativo (a parte i Capi VII e VIII
del Titolo I, ossia quelli riguardanti la “Informazione e formazione dei
lavoratori” e le “Disposizioni concernenti la pubblica amministrazione”)
avrebbe dovuto essere inquadrato nella potestà legislativa esclusiva dello
Stato in quanto riguardante la materia “ordinamento civile” (art. 117,
comma 2, lett. l). Ciò sulla scorta della più recente giurisprudenza della
Corte costituzionale secondo cui tutto ciò che riguarda i rapporti
intersoggettivi tra datore e lavoratore deve essere ricompresa nella
menzionata materia “ordinamento civile” (v. soprattutto Corte cost. n.
50/2005 e n. 359/2003).
In sintesi, a parere
del governo, solamente i Capi VII e VIII del Titolo I della bozza di T.U.
dovrebbero essere oggetto di competenza legislativa “concorrente” tra
Stato e Regioni, secondo lo schema per cui al primo compete solamente la
definizione dei “principi fondamentali” della materia “tutela e sicurezza
del lavoro” (art. 117, comma 3, Cost.).
Una posizione del
genere, in linea di massima condivisibile, è stata letteralmente abbattuta
dal Consiglio di Stato. A pagina 6 del parere si leggono alcune
affermazioni che devono essere sottolineate per la loro gravità, a
testimonianza di quanto sia stato incauto – da parte del legislatore del
2001 - ricomprendere nella potestà legislativa concorrente tra Stato e
Regioni la materia “tutela e sicurezza del lavoro”.
Testualmente: “..nel
caso in esame non si è, in linea di massima, in presenza di una normativa
riconducibile, in via diretta o indiretta, alla disciplina intersoggettiva
del rapporto di lavoro.
Le prescrizioni
finalizzate alla tutela e alla sicurezza e alla salute dei lavoratori non
costituiscono, infatti, il frutto dell’autonomia contrattuale delle parti,
ma vengono eteroimposte per finalità diverse da quelle, rientranti
nell’ordinamento civile, relative alla predetta disciplina; si tratta di
prescrizioni che, pur riverberandosi sul rapporto di lavoro, riguardano il
profilo specifico della sicurezza e concorrono a determinare le soglie
inderogabili di cui l’ordinamento intende assicurare il rispetto”.
In definitiva, secondo
il Consiglio di Stato, “..non sembra potersi giungere a ritenere che il
nucleo essenziale del complesso normativo in esame appartenga alla materia
dell’ordinamento civile”.
Tale posizione non è
affatto condivisibile: affermare che le prescrizioni in materia di salute
e sicurezza non sono il frutto dell’autonomia individuale è sicuramente
corretto (nel senso che non sono certamente le parti del rapporto di
lavoro a crearle o a sceglierle), ma negare implicitamente che esse si
inseriscano automaticamente nel contratto di lavoro, regolandolo, perché
così vuole la legge (sia di rango costituzionale che ordinario) significa
non avere la consapevolezza di cosa è stato e cosa è tuttora il diritto
del lavoro: un sistema di norme “eteroimposte” dall’ordinamento a
tutela del prestatore di lavoro. Prova ne sia il fatto che la
responsabilità del datore di lavoro ex art. 2087 del codice civile viene
comunemente definita come di natura “contrattuale”.
Ragionando nei termini
argomentativi del Consiglio di Stato si giungerebbe al paradossale
risultato che anche, ad esempio, le norme che limitano la libertà di
licenziamento dovrebbero considerarsi oggetto di competenza concorrente
tra Stato e Regioni, perché “eteroimposte”.
Ma così, ovviamente,
non è.
In ogni caso il parere
conclude tale (criticabile) ragionamento affermando che il governo avrebbe
dovuto evidenziare puntualmente e analiticamente, nello schema di decreto
legislativo, la presenza di “eventuali, limitati, ambiti riconducibili
alla esclusiva competenza legislativa statale”.
In definitiva si potrebbe
dire che, nonostante il parere sia contrario al governo, il “rimedio”
apprestato dal Consiglio di Stato potrebbe rivelarsi “peggiore del male”.
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Per quanto riguarda gli
altri aspetti, occorre sottolineare che il parere del Consiglio di Stato
ha avuto modo di affrontare le seguenti problematiche:
1) Norme di buona
tecnica
Per comprendere i rilievi
critici presenti nel parere, occorre preliminarmente dare conto del fatto
che, a giudizio del Consiglio di Stato, nelle materie di legislazione
concorrente non è consentito allo Stato dettare disposizioni normative
innovative di dettaglio (essendo questo un compito delle Regioni); l’unico
spazio concessogli dalla Costituzione può, semmai, consistere nella mera
ricognizione della normativa di dettaglio già presente nell’ordinamento,
in attesa che le Regioni intervengano per sostituirla con la propria
attività normativa (si parla, infatti, di criterio di “cedevolezza” delle
norme di dettaglio statali rispetto a quelle regionali). In tale ottica,
quindi, il fatto che l’articolo 5, comma 1, lettera l), dello schema
preveda la “trasformazione” automatica delle norme di dettaglio contenute
nei D.P.R. degli anni ’50 in “norme di buona tecnica”, contrasta con
l’impossibilità, da parte dello Stato, di innovare nell’ambito della
legislazione di dettaglio.
D’altra parte, a parere
del Consiglio di Stato, il fatto che le Regioni – in prospettiva – possano
legiferare su materie assistite da sanzione penale (come quelle di cui si
discute) viene dato per scontato: utilizzando il concetto di “norma penale
(statale) in bianco”, viene così concesso alle Regioni il potere di
“determinare i presupposti di applicazione della norma penale statale”
(ovviamente senza intervenire sulla determinazione quantitativa della
sanzione): insomma, le Regioni possono legittimamente integrare il
precetto statale posto a base della irrogazione della sanzione.
In sintesi, lo schema di
decreto avrebbe dovuto provvedere esclusivamente ad operare una semplice
ricognizione delle norme di dettaglio, senza operare quella trasformazione
di cui si è parlato.
2) La questione
dell’articolo 2087 del codice civile
Come è noto, l’art. 1,
comma 4, dello schema di decreto afferma testualmente “l’osservanza
delle prescrizioni del presente decreto legislativo, nonché delle norme di
buona tecnica e delle buone prassi di cui all’art. 5, comma 1, lettere l)
ed m), costituiscono attuazione dell’articolo 2087 del codice civile”.
Alle osservazioni critiche già mosse da più parti contro questa pericolosa
determinazione normativa (e che, per brevità, qui non ribadiamo), si
aggiunge ora anche il rilievo critico del Consiglio di Stato, a parere del
quale “se così fosse, ne risulterebbe un evidente abbassamento del
livello di tutela” per i lavoratori.
Il suggerimento al
governo è quindi quello di riformulare la disposizione nel senso di
intendere il rispetto del decreto legislativo come “una delle forme di
attuazione dell’articolo 2087 del codice civile, senza esaurirne la
portata precettiva”.
Un solo ultimo aspetto ci
preme evidenziare: quello in cui il Consiglio di Stato afferma che “la
sicurezza del lavoratore costituisce un bene di rilevanza costituzionale
(art. 41, secondo comma) che impone – a chi si avvalga di una prestazione
lavorativa eseguita in stato di subordinazione – di anteporre al
proprio legittimo profitto la sicurezza di chi tale prestazione esegua”.
Nulla da obiettare sul
riferimento alla norma costituzionale in sé.
Molto da riflettere se,
invece, consideriamo la tutela della salute del lavoratore come un bene
primario derivante dall’articolo 32 della Costituzione, tutelato in
assoluto e senza condizionamenti relativi allo “stato di subordinazione”
o meno del lavoratore.
3) Eliminazione e
riduzione dei rischi
Infine, il Consiglio di
Stato ha suggerito l’eliminazione della modifica, già da noi aspramente
criticata, riguardante il riferimento (contenuto nell’art. 6, comma 1,
lett. b) e c) ai fini della eliminazione e della riduzione dei rischi)
alle misure tecniche, organizzative e procedurali “concretamente
attuabili nei diversi settori e nelle differenti lavorazioni in quanto
generalmente utilizzate” e alle applicazioni tecnologiche “generalmente
praticate”.
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